全球视野下的城市副中心规划建设经验

转自：北京城市副中心报

编者按

2014年2月26日，春寒料峭时，总书记视察北京，为首都发展把脉开方，道出病症所在——“城市功能并不是多多益善，过犹不及！”“要坚持和强化首都核心功能，调整和弱化不适宜首都的功能。”“建设一个什么样的首都？怎样建设首都？”这道时代之问，终于有了清晰的答案。

至为重要的变革，往往“牵一发而动全身、一子落而满盘活”。北京的华丽转身，连动着协同发展的大棋局。逐步完善的顶层设计，厘清了京津冀协同发展的大逻辑，激发了三地凝心聚力，不负重托的使命感。

运河水畔，城市副中心尽显活力。自规划以来，副中心建设不断提速，已形成数字经济、现代金融、先进制造、商务服务、文化旅游、现代种业六大产业集群。流动与忙碌的图景中，京津冀协同发展桥头堡日臻完善。

时间是常量，也是奋进者的变量。几年来，北京城市副中心走出了一条从生机勃发迈向高质量发展之路。今天，我们刊发中国科学院大学讲席教授，北京市建筑设计研究院总建筑师、总规划师，首钢集团总建筑师，我们通州区融媒体中心和《北京城市副中心报》智库专家吴晨先生撰写的《全球视野下的城市副中心规划建设经验》理论文章，既高屋建瓴总结出北京城市副中心的成功经验、未来方向，又介绍了同时在全球范围内共同生长的其他“城市副中心”生存之道。他山之石，可以攻玉。我们希望藉此，不断打破束缚思想的桎梏、持续扫除阻碍发展的藩篱，让年轻的北京城市副中心走向充满希望与生机的新天地。

吴晨

城市副中心内涵

城市副中心是指在大城市的核心区域之外，通过规划、发展和建设，逐步形成的具备一定规模、功能和服务能力的区域，旨在缓解主中心的压力，优化城市空间布局，提升资源的有效利用，同时推动区域的均衡发展。从国内外建设经验来看，通常所说的城市副中心包含副中心城市（Sub-CityCenter）和城市副中心（Sub-CBD）两种模式。

1、副中心城市（Sub-CityCenter）

副中心城市Sub-CityCenter强调其作为次级的城市中心角色，通常是政府积极推动的结果，在遵循区域经济发展规律基础上，由政府直接选址兴建或搬迁行政中心，选择在区位、交通方面拥有明显优势的地区，并符合政治文化需求，承接城市中心区的部分转移功能，打造一个较为完整的小城市，实现产业和人口的快速集聚。

2、城市副中心（Sub-CBD）

城市副中心Sub-CBD即位于城市主中央商务区（CBD）以外的一个商务商业集聚区域。Sub-CBD通常位于城市的边缘或郊区，通过良好的交通连接与主城区相连接，因生产、生活服务功能的集聚，逐渐演化次于主城区的经济中心。

从经济地理学角度来看，城市副中心的形成不仅仅是一个空间发展问题，更是一个经济活动、产业聚集、交通互联、区域协同等多方面因素相互作用的结果。副中心通过促进区域经济多元化、功能分担、空间结构优化和可持续发展，实现了城市内外部资源的有效配置。

以世宗、布城为代表的副中心城市（Sub-CityCenter）规划建设

1、韩国世宗

世宗市的建设从2007年开始，是韩国为了缓解首都首尔的过度集中而设立的一个新行政首都城市，位于首尔以南约120公里。政府部门的迁移是该市建设的第一步，许多中央政府机构已经搬迁至世宗市，极大地缓解了首尔的行政压力。

世宗的城市结构形态呈圆形环状，布局六个分中心，包括行政中心、文化中心、城市管理中心、大学及研究中心、公共医疗和知识创新中心，中央有一个开放空间，旨在让所有市民都可以方便地到达中央绿地。

为了吸引更多居民迁入，政府出台了多项优惠政策，如提供低息住房贷款、提供税收优惠和鼓励企业在世宗市设立分支机构等。世宗市的人口从2012年的1.9万人到2020年已达40万左右，接近目标人口50万人。GDP在2020年约为170亿美元，显示出稳定增长的趋势。随着政府部门和商业企业的迁移，越来越多的人员和机构选择将世宗市作为新的办公和生活地点。政府也计划通过加强交通联系、创造更多就业机会以及提升城市的可持续发展能力继续推进世宗市的发展。

2、马来西亚布城

布城的建立始于1993年，位于吉隆坡以南约25公里处。布城的建设旨在分担吉隆坡日益增大的行政、交通和人口压力，并推动马来西亚的现代化进程。

布城的总体规划基于智慧花园城市理念，约有38%的用地被开发为公园、湖泊和湿地。布城整体区域被划分为20个区域，其中行政办公、商务服务、体育和娱乐以及混合发展功能位于核心的5个区域。外部区域基于邻里中心思想规划多种成本的住区，每个住区都配置了完善的公共服务设施和公园。2024年布城人口为12万人，距离规划目标人口35万人依然有一定差距，更多人依然倾向于住在吉隆坡。政府也在继续推动布城的全面发展，吸引更多人定居布城。

3、巴西巴西利亚

巴西利亚的城市设计被誉为“城市设计史上的里程碑”，它于1960年正式启用，旨在促进巴西内陆地区的发展，分散沿海城市如里约热内卢和圣保罗的人口和经济。

巴西利亚的城市设计由著名建筑师奥斯卡·尼迈耶和城市规划师卢西奥·科斯塔设计。城市结构呈现飞机形状，建筑布局整齐对称，功能分区井然有序，体现理性主义和现代主义。政府各部门建筑和公共建筑沿城市行政主轴布置，轴线两侧布局居住区和社区服务设施，两条轴线的交叉处布局交通枢纽和商业中心。巴西利亚的城市人口从1970年的50万人增长至2020年的310万人，预计到2030年达到350万人。2020年，巴西利亚的GDP约为2000亿美元，是巴西经济增长最快的地区之一。

4、印度新德里

新德里作为印度的首都和政治中心，经历了多次规划设计的变革和城市的扩张。新德里的早期规划称为“鲁琴斯德里”（/"Lutyens/'Delhi/"），核心思想是建设一座大气、威严的行政中心，体现英国的统治地位。著名的责任大道（KartavyaPath）两侧布局印度门、总统府、议会大厦等重要建筑构成“中央行政区”，宏伟的纪念性建筑和殖民风格的对称布局，旨在展示殖民政权的权威。

随着印度独立后经济和人口的增长，新德里的城区逐渐向西南部的郊区扩展，形成了新的住宅区和商业区。上世纪60年代末，美国制造企业纷纷选择将低技术部门外包至发展中国家，新德里又经历了一轮爆炸式的人口增长和城市扩张。印度政府为应对交通拥堵、环境污染和基础设施短缺等问题，划定了四个卫星城市（Gurugam,Noida,Faridabad,Ghaziabad）用于支持新德里的发展，从而更好地对新德里的首都功能形成补充。1947年新德里的人口约为70万人，随着城镇化进程加速，吸引了大量移民和投资，2021年人口达到2100万人，GDP约为3700亿美元，在印度整体GDP中占据相当大的比例。

5、尼日利亚阿布贾

阿布贾是后殖民时期新建的首都城市，1991年取代了拥挤、偏于西南一隅的旧首都拉各斯。阿布贾的总体规划是由联邦首都发展局（FederalCapitalDevelopmentAuthority(FCDA)）委托国际规划协会（TheInternationalPlanningAssociates(IPA)）于1977年制定。规划结构呈新月形，由中心到边缘分为四个阶段进行，中心区包含行政、商业和居住区。

自1980年代以来，阿布贾逐步完成了许多基础设施建设，成为尼日利亚的政治、经济和文化中心。随着大量政府和国际组织的驻扎，阿布贾的城市化进程较为迅速，阿布贾的总人口从1991年的约5万人增加到约400万人，是非洲大陆增长人口最快城市之一。

6、埃及新行政首都

埃及新行政首都（尚未正式命名）位于开罗以东45公里的沙漠中，从2016年开始建设。该计划的初衷在于减轻开罗的人口和交通压力，开罗的人口密度高达每平方公里1.9万人，是世界上人口密度最大的城市之一。

新行政首都计划容纳超过600万居民，随着政府部门搬迁到新城市，已经有大约48000名政府雇员迁入，通过新开通运营的铁路从开罗东部通勤。新行政首都同心圆位置的八角形大楼为国防部，规划大量的绿色空间，公园面积是纽约中央公园的两倍，同时南部的体育综合体包含非洲第二大体育场，据相关报道埃及正在计划举办奥运会。该项目预计总共耗资约580亿美元，第一阶段耗资约106亿美元，预计第二阶段将耗资约64亿美元，由城市发展行政资本（ACUD）和土地销售收益资助。

7、蒙古国哈拉和林

蒙古总统于2022年12月20日颁布题为“重建哈拉和林市”的命令，2023年1月，决定在鄂尔浑河谷地区建立“哈拉和林新城”（NewKharkhorumCity），并于2月设立“哈拉和林新市行政管理机构”。

鄂尔浑河谷是一处具有重要历史意义的地方，蒙古政府希望通过一个新的行政、文化和经济中心建设，以缓解乌兰巴托日益增长的环境、交通、住房等城镇化压力，推动区域平衡发展。新城的设计遵循绿色发展原则，打造智能、生态友好的环境，占地1893平方公里，可容纳50万人口。哈拉和林的建设是一个长期的项目，面临着资金、技术、政治和社会等多方面的挑战。

以巴黎、东京的副中心为代表的城市副中心（Sub-CBD）规划建设

1、东京副都心

东京副都心旨在缓解东京核心区的过度拥挤，促进城市的均衡发展设立的重要城市规划区域。东京先后建立了7个“副都心”，根据东京城市发展战略，副都心通常是结合行政、商业、文化和住宅功能的综合区域，有效分散了城市的中心区功能。

东京的副都心各自承担着不同的城市功能。新宿偏重商业和交通，池袋侧重零售和住宅，品川则以商务和高端办公为主，而涉谷则是年轻人文化和创意产业的聚集地。通过这些副都心的规划和发展，东京有效地分散了市中心的压力，并促进了城市的多元化和均衡发展。“埼玉新都心”的官厅街区，是地区的行政管理和服务中心，承担部分中央政务服务平台职能，但较为有限。2020年东京23区的人口密度大约为每平方公里1.5万人，副都心缓解了中心城区的压力，例如池袋的常住人口已超过30万人。未来，这些副都心也将在交通管理、公共服务、住房建设和经济结构多样化方面继续发展，打造更为均衡且可持续的城市结构。

2、伦敦市政厅搬迁

伦敦市政厅是伦敦市政府的重要建筑，它的搬迁历史反映了伦敦城市规划和政治结构的变化。每次搬迁都与伦敦的行政需求、政治力量，以及区域发展的目标紧密相关。

1865年，位于伦敦塔桥附近的古老市政厅成为其主要的行政所在地。2002年伦敦市政厅迁至南岸沿泰晤士河，靠近伦敦金融城和伦敦桥，这一地理位置使得它既方便了政府职能的开展，又与伦敦的历史和现代化建设紧密结合。随着伦敦市中心的房价和租金不断上涨，以及市政府对节约资源和资金的要求，同时现有空间也存在不够高效的问题。近年来有媒体报道，伦敦市政厅考虑会搬迁到东伦敦皇家码头。目前，关于伦敦市政厅搬迁的讨论仍在进行中，部分市民和政治人物对搬迁提出质疑，同时市民担心迁移到东伦敦可能会降低市政厅的可达性，影响公众参与和政府的透明度。

3、巴黎副中心

巴黎多核发展是指在巴黎及其周边地区推动多个中心相互协作与发展的城市规划理念，缓解巴黎城市核心区的过度集中，强调各个中心区域之间的功能耦合，形成相互依赖且互补的区域发展。

2020年，巴黎市区（18个区）人口密度高达每平方公里2.1万人，导致了住房、交通、环境等方面的压力，拉德芳斯副中心的建设极大地缓解了巴黎市中心的压力，2020年该地区常住人口达到2.5万人，提供了超过15万个就业岗位，GDP约为84亿美元。

多核发展策略帮助巴黎增强了城市的国际竞争力，让各个中心区域成为吸引人才和企业的热点，在提升城市活力、改善居民生活质量和促进经济发展等方面起到了积极作用。伴随城市发展，巴黎的副中心也面临交通系统的高效运行、区域间的资源分配、实现社会公平与可持续发展等挑战。

北京城市副中心建设打造区域发展新引擎

北京城市副中心的规划建设在优化空间布局、促进经济发展、强调生态保护、推动智慧城市建设、促进社区融合和政策创新等方面，为世界新区建设提供了重要的经验和范例。北京城市副中心通过合理的规划分散资源和人口，缓解了中心城区的拥堵、人口过密和环境压力，实现功能的合理分布。我们在2017年进行的《大数据模拟分析通州人口、经济、用地关系及与周边地区关系》课题研究，首次在国内城市创新应用精准决策模型，采用国际领先的“递进动态模型”与“空间均衡模型”相耦合的结构，模拟城市系统逻辑关系，为城市规划提出可靠的技术支撑和科学的政策建议。时任北京市委书记批示，认为“这份报告有说服力”，并建议“全市各区可否作个分析！”这是对该方法科学性的充分肯定，为该方法未来的推广应用带来宝贵契机。

在严格控制人口规模，避免城市无序蔓延的前提下，城市副中心建设是合理拓展城市建设用地的有效路径和科学决策。北京城市副中心建设工作的有序推动，使北京的城市格局从单中心集中“摊大饼”式城市结构，成功过渡到多中心协同式城市结构，并且成为京津冀都市圈高质量发展的重要支撑。

选题策划：金可陈冬菊

编辑统筹：姜煜

责任编辑：陈节松